Planowanie przestrzenne

Słowo wstępu

W uproszczonym ujęciu, celem planowania przestrzennego jest zapewnienie ładu przestrzennego poprzez ustalenie przeznaczenia nieruchomości (terenów, obszarów) oraz warunków ich zagospodarowania. Najistotniejszą rolę w osiągnięciu tego celu odgrywają gminy, które dysponują władztwem planistycznym, czyli prawem do – w miarę swobodnego – ustalania przeznaczenia oraz warunków zagospodarowania swojego obszaru. Gminy są w tym prawie ograniczone szeregiem przepisów, które zobowiązują je do respektowania ustaleń planistycznych innych podmiotów. Przykładowo: ustanowienie, w drodze rozporządzenia, parku narodowego oznacza, że gmina nie może przeznaczyć obszaru parku pod urbanizację, może jedynie potwierdzić ustalenia ochronne parku w planie miejscowym, niemalże je przepisując. Podobna sytuacja dotyczy inwestycji celu publicznego, które przewidziano w planach wojewódzkich, a także ustaleń ochronnych zabytków, pomników zagłady, uzdrowisk i wielu innych. System ten opisuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gmina określa swoją politykę przestrzenną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego („studium”). Studium stanowi zwykle obszerny dokument analizujący uwarunkowania rozwoju przestrzennego oraz wskazujący na podstawowe kierunki tego rozwoju. Stanowi zatem jedną ze strategii gminnych. Studium jest dokumentem wewnętrznym gminy – tak jak każda strategia, nie obowiązuje powszechnie (nie jest aktem prawa miejscowego), a zatem mieszkańcy gminy nie mogą powoływać się na ustalenia studium chcąc np. zabudować daną nieruchomość. Gmina dysponuje jednym narzędziem realizacji polityki przestrzennej opisanej w studium – jest nim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego („plan miejscowy”). Poza nielicznymi przypadkami określonymi w przepisach, nie ma obowiązku uchwalania na terenie gmin planów miejscowych. W przypadku uchwalenia, plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego, który wiąże wszystkich zamierzających realizować inwestycję na terenie nim objętym. Plan obowiązuje bezterminowo.

Podstawowym zadaniem planu miejscowego jest – w zgodzie ze studium – określenie przeznaczenia terenu oraz zasad jego zagospodarowania, w tym zabudowy. Plan miejscowy również musi być zgodny z aktami planistycznymi ograniczającymi władztwo planistyczne gminy, o których wspomniano powyżej. W przypadku więc parku narodowego, będzie on pełnił funkcję ochronną, zaś w przypadku terenów, na których gmina zamierza dopuścić zabudowę – ustali jej warunki poprzez wskazanie przeznaczenia (mieszkaniowe wielorodzinne, przemysłowe) oraz warunków zabudowy (liczba kondygnacji, wymagana ilość powierzchni biologicznie czynnej).

Reklama w planie miejscowym

Plan miejscowy może również (choć nie musi), zawierać ustalenia dotyczące reklam. Ustawa upoważnia radę gminy do uchwalenia w planie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Oznacza to, że gmina może w szczegółowy sposób określić choćby maksymalną powierzchnię reklam wielkoformatowych, zakazać reklam świetlnych, określić dopuszczalną kolorystykę szyldów albo po prostu zakazać eksponowania większości rodzajów reklam.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje takich pojęć jak „reklama”, „tablica reklamowa”, „urządzenie reklamowe”. W orzecznictwie wskazuje się, że w takiej sytuacji możliwe jest odwołanie się do znaczenia tych pojęć ustalonego w innych przepisach („skoro przepisy z zakresu planowania przestrzennego nie definiują określonego pojęcia, a pojęcie to można ustalić na podstawie szeroko rozumianych przepisów z zakresu prawa budowlanego – to zasadne jest posłużenie się tymi ostatnimi przepisami, przy ustalaniu treści danego przepisu” – wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Gd 222/10). Pojęcia te definiują także często same plany miejscowe – najczęściej w słowniku znajdujących się na początku uchwały.

Skutki wejścia w życie planu miejscowego

Na koniec kwestia najtrudniejsza: skutki wejścia w życie planu miejscowego. Uchwała rady gminy w sprawie planu miejscowego wchodzi w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym województwa, jako akt prawa miejscowego. Bez trudu zatem można ustalić, od którego dnia plan miejscowy obowiązuje. Jakie są skutki jego wejścia w życie? Obowiązuje zasada, zgodnie z którą, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. „Określenie przeznaczenia wyznacza jedynie zachowania na przyszłość w zakresie korzystania z uprawnień właścicielskich, ale żadnych zachowań w powyższym zakresie nie wymusza, a w szczególności nie wymusza realizacji zagospodarowania zgodnego z nowo określonym przeznaczeniem. Określenie przeznaczenia nie oznaczało bowiem dotąd obowiązku zagospodarowania nieruchomości zgodnie z owym nowo określonym przeznaczeniem, albowiem plan miejscowy nie był – i zasadniczo w dalszym ciągu nie jest – aktem planowania rzeczowego, lecz aktem planowania przestrzennego„ (M. Szewczyk (red.) – Prawo zagospodarowania przestrzeni, Wolters Kluwer 2013).

Oznacza to, że jeżeli gmina dla terenu zabudowanego budynkami jednorodzinnymi ustali w planie miejscowym np. przeznaczenie przemysłowe, właściciele nieruchomości nie są zmuszani do rozbiórki swoich obiektów i budowy fabryk. Nie będą jednak mogli uzyskać pozwolenia na budowę nowych budynków albo na  rozbudowę istniejących (w tym hipotetycznym przypadku zasadne byłoby oczywiście pytanie, czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego zmieniając tak radykalnie przeznaczenie już zabudowanego terenu).

Skoro zatem nie jest dopuszczalne nakazanie rozbiórki budynku „nie pasującego” do planu miejscowego, można stwierdzić, że nie będzie także możliwa rozbiórka wolnostojącego billboardu, który stanowić będzie również obiekt budowlany (patrz: prawo budowlane). Nie będzie jednak możliwa np. zmiana jego powierzchni bądź budowa kolejnego billboardu w sąsiedztwie (jeżeli nie przewiduje tego plan miejscowy). Czy zmianą zagospodarowania terenu będzie eksponowanie na istniejącym billboardzie nowych treści? Brak w tym zakresie jakiegokolwiek orzecznictwa, ale takie rozumienie „zmiany zagospodarowania” prowadziłoby w istocie do konieczności zaprzestania korzystania z billboardu – w polskich realiach ciężko byłoby o taki pogląd w orzecznictwie.

Pewne jest natomiast, że po wejściu w życie planu miejscowego nie jest możliwe – sprzeczne z ustaleniami tego planu – wywieszanie nowych reklam na elewacjach, ogrodzeniach (tzw. szmat). Wciąż także pozostaje możliwość ustalenia w planie zakazu eksponowania reklam jako sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu – przy odpowiednim uzasadnieniu nie powinno to zostać uznane za nadużycie władztwa planistycznego.

W przypadku, gdy w planie miejscowym określono sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów możliwe jest natomiast podjęcie działań zaraz po wejściu w życie tego planu, natomiast wciąż nie mogą one obejmować nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (np. wolnostojącego billboardu).

Kto pilnuje planu miejscowego

Kto powinien zareagować na naruszenia planu miejscowego? To zależy. W przypadku, gdy w sposób sprzeczny z planem wykonywane są roboty budowlane (np. budowa, rozbudowa billboardu wolnostojącego) – powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie jest związana z wykonywaniem robót budowlanych (np. wieszanie szmat reklamowych) – organem nadzoru jest prezydent miasta (wójt lub burmistrz w mniejszych gminach). Rozróżnienie między tymi dwoma naruszeniami często jest trudno, jak bowiem określić montaż billboardu na istniejący budynku? Na pytania te powinno odpowiadać prawo budowlane, obowiązująca ustawa jest jednak w wielu miejscach niejasna i niejednoznaczna.

Tutaj znajdziesz dane kontaktowe do instytucji odpowiedzialnych za ład przestrzenny.